- 공적연금강화국민행동은 국민연금을 둘러싼 논란에 대해 시민들에게 제대로 된 정보를 제공하고, 국민연금 개혁의 올바른 방향을 제시하고자 시리즈 이슈페이퍼를 발간하고 있습니다. 2025년 5차 이슈페이퍼는 구조개혁이 현실에 대한 올바른 진단에 기초한 신중한 접근이 필요하다는 내용을 담았습니다.
- 2025년 연금행동 이슈페이퍼⑤_구조개혁, 현실에 대한 올바른 진단에 기초한 신중한 접근이 필요하다
- 3차 연금개혁 실현 후 구조개혁을 촉구하는 주장이 제기되고 있는데, 마치 우리 사회가 구조개혁을 전혀 해오지 않은 것처럼 왜곡하거나 구조개혁이 손쉽게 가능한 것처럼 낙관하는 경우가 있음. 그러나 지금까지의 연금개혁에서 구조개혁은 나름대로 진행되었으며, 기존 이해관계나 제도구조를 간과한 개혁은 잘못된 개혁방안을 제시할 수 있을 뿐만 아니라 개혁 실패로 귀결될 수 있음.
- ‘모수개혁’은 기존 연금제도의 기본 구조와 원리는 그대로 유지하면서 ‘제도의 설정값’을 변경하는 개혁으로 보험료율 또는 보험료 부과기준의 조정, 연금 수급 연령의 조정, 급여 산정 기간이나 과거 소득의 가치 환산방식 변경, 물가 또는 임금연동으로 ‘연금액 조정방식’을 변경하는 것 등임. 작년 복지부가 제안한 자동조정장치는 급여수준을 인구학적 변수의 변화에 따라 부분적으로 조정하는 것으로 기본적으로 모수개혁 범주에 속함. ‘구조개혁’은 제도의 기본 구조를 변경하는 것으로 부과방식의 기여형 확정급여형(DB) 단일 제도에서 ① 1층에 기여 혹은 조세방식의 기초연금 혹은 ‘최저보장연금’을 도입하거나 ② 2층의 부과방식의 확정급여형(DB)제도를 적립방식의 확정기여형(DC)으로 변경시키고(운영주체를 공공→민간으로 이전시킬 수도 있음), ③ 3층에 강제 개인연금제도나 강제 기업연금을 도입하여 노후소득의 원천을 다원화하는 방식을 의미함(‘단일제도’(mono-pillar)에서 ‘다층제도’(multi-pillar)로의 이행). 여기서 세 가지 개혁 중 하나 혹은 둘 이상의 개혁이 이루어지면 ‘구조개혁’의 범주로 보아야 함.
- 우리나라는 1988년 국민연금을 시작한 이후 수차례의 공사연금 관련법의 개정을 통해 기여방식의 국민연금의 문제점을 보완하는 기초연금을 도입하고, 인구고령화 및 노동시장구조 변화에 대응하는 공적연금의 구조개혁을 상당히 진행해 왔음. 그 결과 1988년 당시 국민연금+퇴직금(부분적 노후보장 기능)으로 구성된 ‘단층노후보장제도’가 조세방식 기초연금(1층)+기여방식 국민연금(2층)+사적연금(퇴직연금 및 개인연금, 3층)으로 구성된 ‘다층노후소득보장제도’로 대폭적인 구조 전환이 이루어졌음. 이렇게 노후소득의 원천이 공적연금과 사적연금으로 다원화된 ‘다층연금제도’가 이미 성립되었기 때문에 연금제도의 근본적인 틀을 바꾸는 구조개혁은 외형적으로 마무리되었다고 보아야 함. 따라서 1988년 이후 진행된 구조개혁의 경험을 과소평가하면 구조개혁에 대한 잘못된 진단과 잘못된 정책 처방으로 이어질 수 있음.
- 연도별 흐름을 보면 1988년 국민연금 도입으로 공적연금과 민간퇴직금이 결합되었으며, 1994년 개인연금 도입으로 사적연금이 시작되었고, 1998년 국민연금 1차 개혁으로 모수개혁과 구조개혁(퇴직금 전환금 분리)을 병행했고, 2005년 퇴직연금제 도입으로 민간기업연금이 시작되었으며, 2007년 국민연금 2차 개혁으로 구조개혁(기초연금 도입)과 모수개혁을 병행했고, 2025년 국민연금 3차 개혁에서 모수개혁을 실현했음.
- 현재 논의되고 있는 각종 연금개혁안 중 구조개혁적 대안으로 볼 수 있는 것을 다섯 가지로 나누면 ①확정급여형 국민연금의 확정기여방식으로의 전환, ②국민연금 균등부문(A급여)과 기초연금의 통합 및 국민연금 소득비례부문(B급여)의 완전소득비례연금으로의 전환, ③퇴직급여 일부의 ‘강제’확정기여방식으로의 전환, ④국민연금의 사전적립 강화, ⑤직역연금과 국민연금의 통합 등이 있음.
- 확정기여방식 전환, 특히 세대별 확정기여방식은 개념적으로만 가능할 뿐 어떤 나라도 시행하지 않아 검증된 적이 없으며, 경제·인구변동의 불확실성으로 가능성을 담보하기 어려움. 또한 제도전환비용을 과소 평가하는 문제가 있어 국가재정부담을 감당하기 어려울 수 있으며, 특정 세대의 이중부담 문제가 있어 세대간 불공평성 문제로 이어질 수 있음.
- 국민연금과 기초연금의 기능 조정은 소득계층별 재분배의 변화가 발생할 수 있는데, 기초연금의 차등 지급은 노인들의 노후생활을 더 불안하게 만들 가능성도 배제하기 어렵고 기초연금의 최저보장연금으로 전환은 최저보장연금이 공적연금의 재정안정에 이바지하기 위해 먼저 소득비례연금인 국민연금의 수급자 수와 수급액이 일정 수준 이상이 되어야 다는 문제가 있음.
- 퇴직급여의 연금화 방안은 상당한 공감대가 있으나 중간정산, 중도인출 등 상당한 제약 요건이 있으며, 퇴직급여를 국민연금과 동일한 종신연금이 아닌 소득공백기(주된 직장에서 벗어나 국민연금 수급 시점까지 5년-10년의 기간)의 소득을 보장해주는 ‘가교연금’(bridge pension)의 역할로 한정할 것인지에 관한 판단 문제도 있음.
- 국민연금의 사전적립 강화는 이미 한국의 국민연금기금은 2024년 기준 GDP의 47%로 다른 어떤 나라보다 사전적립금이 많은 상황이며(스웨덴(30.5%), 일본(34.4%), 캐나다 (23.1%), 미국(10.7%)), 국고 투입에 대한 경제, 사회, 국가재정 등에 미치는 영향을 분석할 필요가 있으며 크레딧, 보험료 지원 등 국민연금 사각지대를 해소하기 위한 재정지원과 단순히 기금의 규모를 키우기 위한 국고투입을 구분해서 접근해야 함
- 직역연금의 구조개혁 중 통합 문제는 수많은 해결하기 어려운 쟁점들이 두 제도 통합에 포함되어 있지만 각 쟁점들에 대해 체계적인 검토는 진행된 적이 없어 ‘어설프고 감정적인 통합론’에 앞서 먼저 구조개혁안의 구체적인 내용이 확정되어야 할 것임.
▣ 첨부. 연금행동 2025년 이슈페이퍼 ⑤ 구조개혁, 현실에 대한 올바른 진단에 기초한 신중한 접근이 필요하다